Délibération

Au cours du XVIIIe siècle, la Ferme générale adopte de nombreuses décisions visant à régir son fonctionnement. Ces décisions peuvent prendre des dénominations différentes en fonction de leur objet. Au sein de la Ferme générale, quatre principaux actes se rencontrent : les « circulaires », les « ordres », les « instructions » et les « délibérations ». Le terme de délibération revêt un sens commun sous l’ancien droit. Il renvoie, pour Denisart, à «  l’examen de quelque matière, suivi d’un arrêté ou décision ». Les délibérations sont très souvent le produit de décisions collectives adoptées dans le cadre d’assemblées. Guyot, tout comme Ferrière, considèrent qu’une délibération désigne « l’arrêté d’une Compagnie assemblée, qui examine ou qui juge une affaire ». La notion se rattache ainsi en partie au fonctionnement des grandes sociétés qui se multiplient dans le Royaume de France à la veille de la révolution industrielle. En matière de fiscalité, le dictionnaire de Rousselot de Surgy affirme que toutes les compagnies financières chargées de la collecte de l’impôt indirect adoptent des délibérations. La délibération est donc présentée par cet auteur comme un instrument courant au service de la perception des subsides.

L’historiographie évoque peu, voire pas, les délibérations adoptées par la Ferme générale. Vida Azimi estime que les délibérations sont des «  règlements généraux » signés par plusieurs fermiers sans en préciser davantage la portée. Jean Clinquart analyse de nombreuses délibérations pour le Hainaut mais ne propose pas une étude précise de ce type d’acte. Ce relatif désintérêt pour les délibérations est un peu surprenant. Tout d’abord, les archives ne manquent pas pour son étude. Les délibérations de la Ferme générale, cotées G¹ 13 à G¹ 19 aux Archives nationales, sont nombreuses. Rangées par ordre chronologique de 1710 à 1790, la plupart sont publiées et bénéficient d’un bon état de conservation. De plus, la délibération constitue à l’évidence le principal instrument juridique de la compagnie afin de réformer son organisation interne. Certaines délibérations créent un nombre important de nouvelles règles que les employés sont formellement tenus de respecter. La délibération du 7 octobre 1752 publiée dans l’Encyclopédie méthodique en matière de finances est présentée comme un « code». Constituée de 66 articles, elle règle la question du partage des sommes collectées à l’issue d’un contrôle entre les employés avec une grande précision et un style concis. Elle est manifestement l’œuvre de juristes compétents qui empruntent les formes de la législation royale. La délibération commande et se présente comme un acte créateur de droit qui ne doit pas souffrir de contestation.

Conformément à la définition proposée par la doctrine, la délibération se présente comme un produit des différentes assemblées et des comités de la Ferme générale. Au cours de ces réunions, une information est portée à la connaissance des fermiers qui donnent lieu à une discussion entre les actionnaires. Ces discussions conduisent à des « résolutions » qui, une fois mises par écrit, deviennent formellement des délibérations. Plusieurs exemples montrent que le projet de délibération peut provenir des tournées réalisées par les jeunes fermiers généraux. Les délibérations du 4 juillet 1760 et du 16 janvier 1761 réorganisant la lutte contre la fraude dans le département du Mans et dans le département de Tours font suite aux remarques effectuées par le fermier général Darnay. Plusieurs rapports de tournée réalisés par le fermier général De Bouillac conduisent également à des discussions qui mèneront à des délibérations. Au lendemain de la tournée qu’il effectue dans le département d’Angers en 1760, De Bouillac souligne la nécessité de « réunir différentes inspections les unes aux autres » afin que les opérations soient mieux concertées. Malgré les objections formulées par le directeur général des fermes d’Angers, sa proposition est entérinée par la délibération du 6 février 1761. La délibération du 15 juillet 1777 pour la Bretagne est similaire et répond au même processus. Elle fait suite au rapport de tournée rédigé par De Bouillac recommandant de réformer l’organisation des employés dans ce département.

Pour Rousselot de Surgy, deux principaux types de délibérations peuvent être distingués. Les délibérations sont susceptibles de traiter du personnel employé ou de l’organisation générale de la compagnie. Les délibérations relatives au personnel sont souvent des actes individuels qui prononcent une mutation ou un changement de fonction de l’employé. Elles sont circonstanciées à l’instar de la délibération du 21 avril 1760 qui procède au reclassement du receveur du bureau de Couëron au poste de contrôleur au bureau de Remoüillé en raison de ses crises « de goutte et autres infirmités ». Ce nouveau poste est réputé moins exigeant ce qui devrait permettre à l’employé de continuer à travailler activement pour la ferme. Certaines délibérations sont présentées comme des récompenses en raison des bons et loyaux services rendus par l’employé. C’est en particulier le cas des délibérations individuelles autorisant le versement d’une retraite ou procédant à une augmentation des appointements de l’employé. Certaines augmentations s’expliquent par les difficultés économiques que connaissent certaines villes. La délibération du 27 août 1769 décide d’une hausse des appointements des employés de la ville de Lyon en raison « du prix des loyers et de la valeur des denrées [qui] ont été portés au plus haut degré ». Selon la ferme, cette situation de crise explique la progression des cas « d’intelligence » entre les commis et les contrebandiers lyonnais qu’il convient d’interrompre rapidement. Enfin, certaines délibérations relatives au personnel s’assimilent à des sanctions. La délibération du 7 décembre 1780 prend par exemple acte de plusieurs plaintes formulées à l’encontre d’un commis aux écritures du bureau du prohibé. L’employé est accusé d’être un alcoolique notoire pour lequel « il ne reste aucune espérance » ce qui justifie son renvoi définitif. Au total, ces délibérations renseignent sur la gestion par la Ferme générale de son personnel et révèlent la flexibilité de son organisation.

Outre les délibérations relatives au personnel, d’autres délibérations portent plus généralement sur le fonctionnement général de la compagnie. Au cœur de l’Hôtel des fermes à Paris, la création de nouveaux bureaux est fréquemment décidée par délibérations. La délibération du 12 mars 1773 revient sur la création d’un nouveau comité qui se tiendra tous les vendredis et traitera du personnel employé à Paris à l’Hôtel des fermes. De manière attendue, l’instrument principal de gouvernance prévu pour ce bureau est la délibération. Au moins sept fermiers généraux doivent se prononcer pour décider d’une réforme au sein de ce comité qui prendra la forme d’une « délibération ou décision ». À l’avènement d’un nouveau bail, plusieurs délibérations prononcent la mise en place d’un bureau spécifique chargé d’organiser la succession. C’est le cas en 1767 à l’avènement du bail Alaterre mais également en 1774 à la veille du bail David. Ce « bureau particulier » est chargé d’examiner le projet du nouvel acte de société et de prendre toutes les décisions qui s’imposent dans le cadre du renouvellement du bail. Il s’agit notamment d’arrêter les états de frais et les dépenses mais également de faire un point sur le personnel employé. À l’inverse, certaines délibérations prononcent la suppression de bureaux au niveau central. La délibération du 23 janvier 1783 remplace le bureau du contentieux par plusieurs « chefs particuliers » placés dans chacun des bureaux généraux des traites, des grandes gabelles, des petites gabelles et du tabac. La délibération de 1783 traduit ainsi le souhait de déconcentrer la gestion des litiges et de le confier à différents responsables. L’étude de ce type de délibérations renseigne sur l’évolution de la structure de la société et des bureaux qui la compose. Elles permettent, en partie, de retracer le processus de formation de cette administration et de sa bureaucratie.

Les délibérations peuvent également réformer le fonctionnement de « l’administration extérieure » au sein des directions. Certaines délibérations sont adressées à l’ensemble des directions et instaurent une règle commune. C’est le cas de la délibération du 25 juin 1759 « pour la rentrée des Fonds » qui règlent les modalités des transferts d’argent effectuées par les receveurs généraux auprès de la recette générale à Paris. D’autres délibérations s’adressent à une direction en particulier. Le plus souvent, elles conduisent à une réorganisation des brigades ou des bureaux pour « le bien du service ». Les délibérations peuvent procéder à un simple réajustement ou prononcer une réforme d’ampleur. C’est par exemple le cas de la délibération du 8 février 1759 qui réorganise, pour un total de 104 650 livres de frais de régie, les missions des employés postés en Flandre et dans le Hainaut. Œuvre nécessairement collective, les délibérations sont presque toujours cosignées de la main d’une petite dizaine de fermiers généraux. Ce nombre est toutefois susceptible de varier en fonction de l’importance du sujet évoqué. La délibération du 28 mai 1760 prononçant la création d’une nouvelle direction à Belley est ainsi signée par vingt et un fermiers. Une fois rédigée et signée, la délibération emprunte un canal de communication qui varie selon son objet. Dans l’hypothèse où la délibération concerne les services centraux de la compagnie, elle est directement adressée au bureau concerné à l’Hôtel des fermes. Lorsqu’elle concerne une ou plusieurs directions, elle passe par la voie hiérarchique qui traduit le fonctionnement vertical de la compagnie. La délibération est adressée aux différents directeurs concernés qui transmettent ensuite les ordres des fermiers à leurs employés. En cas de difficultés d’interprétation de la délibération, les incertitudes doivent être remontées à la Ferme générale. La délibération du 12 novembre 1773 précise que dans cette hypothèse « il sera pourvu par Délibération particulière à tout ce qui n’auroit point été prévu par la présente ». La Ferme générale prévoit donc de préciser la portée de la nouvelle règle de droit par l’édiction d’une nouvelle délibération.

L’étude des délibérations traduit enfin la pénétration progressive de la monarchie dans le fonctionnement de la Ferme générale. Au début du XVIIIe siècle, les délibérations semblent être presque exclusivement le résultat des discussions internes des actionnaires. La ferme paraît conserver une certaine autonomie dans l’édiction de ses actes de gestion interne. À l’inverse, à compter de la seconde moitié du XVIIIe siècle, la présence de la couronne est fréquemment identifiée. La plupart du temps, elle se remarque dans les signatures. Le règlement du système de retraite de la Ferme générale du 13 février 1768 porte par exemple la mention « Vu Approuvé, le 21 Février 1768. Signé, De L’Averdy ». En l’espèce, la délibération est donc validée par le contrôle a posteriori. Outre cette forme de ratification, certaines archives montrent que l’initiative d’une délibération peut directement provenir de la couronne. La délibération du 12 mars 1773 instaurant un nouveau bureau en matière de gestion du personnel est adoptée sur « les intentions de Monsieur le Contrôleur général ». La Délibération du 29 août 1780 supprimant la direction de Belley précise que c’est le Directeur général des finances qui l’a « ordonné par sa décision du 21 août ». De manière surprenante, la présence de la monarchie peut également être identifiée dans des actes de moindre importance. C’est le cas de la délibération du 17 février 1766 qui procède à la nomination de deux avocats au Parlement de Paris chargés de liquider le contentieux de la ferme. C’est également le cas de la délibération du 18 novembre 1774 « concernant la disposition des emplois » entre les sous-chefs, les contrôleurs, les directeurs et les receveurs. Au total, l’étude des délibérations permet donc de mesurer la transformation de la Ferme générale, d’une société d’actionnaires, à une administration épousant des traits plus contemporains.

Sources et références bibliographiques:

Sources archivistiques:
• AN G¹ 13-19. Délibérations des fermiers généraux (1710-1790).
• AN G¹ 70, dossier 1. Délibération sur le partage des saisies et confiscations concernant les cinq grosses fermes, 1719  dossier 2. Délibération sur les gratifications accordées aux employés dans les saisies des marchandises de contrebande, amendes et confiscations, 1726  dossier 4. Délibération sur la répartition des amendes et confiscations aux entrées dans Paris, 1774.
• AN G¹ 87, dossier 12. Délibération pour servir d’instruction aux commis de la descente des sels, 1765.
• AN 129AP5, Mémoires, Affaires générales, t. 2, Mémoire sur l’administration de la Ferme générale s. d. - estim. 1775, f° 106-107.
• Bnf F-23728 (32) Délibération pour le partage des saisies et confiscations concernant les Cinq Grosses Fermes pendant le bail d’Aimard Lambert du 17 mars 1719, Paris, Chez Saugrain, 1719.
• Bnf F-23728 (40) Délibération de Messieurs les fermiers généraux du douze février 1721, s. l., s. n..
• Bnf F-23728 (46) Délibération de Messieurs les Fermiers generaux du Tabac du 3 décembre 1721, s. l., s. n..
• Bnf F-23728 (88) Délibération pour le partage des captures, confiscations amendes du Tabac, pendant le bail de Jacques Forceville, du 30 janvier 1739, Paris, Impr. royale, 1738.

Sources imprimées:
• Claude-Joseph Ferrière, Dictionnaire de droit et de pratique, contenant l’explication des termes de droit, d’ordonnances de coutumes de pratiques, Paris, Chez Bauche, 1771, t. 1, v° «  Délibération », p. 454.
• Jacques Rousselot de Surgy, Encyclopédie méthodique en matière de finances, Paris, Chez Panckoucke, 1784, t. 1, v° «  Délibération », p. 480.
• Jean-Baptiste Denisart, Collection de décisions nouvelles et de notions relatives à la jurisprudence actuelle, Paris, Chez la veuve Desaint, 9e éd., t. 2, 1777, v° «  Délibération », p. 34.
• Joseph-Nicolas Guyot, Répertoire universel et raisonné de jurisprudence civile, criminelle, canonique et bénéficiale, Paris, Panckoucke, 1778, t. 17, v° «  Délibération », p. 411-414.

Bibliographie scientifique:
• Vida Azimi, Un modèle administratif de l’ancien régime : les commis de la Ferme générale et de la régie générale des aides, Paris, éd. du Cnrs, p. 58.
• Jean Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien régime : l’exemple de la direction des fermes du Hainaut, Paris, Cheff, 1996.
• Thomas Boullu, « La transaction en matière d’impositions indirectes (1661-1791). (1661-1791). Contribution à l’étude de l’émergence d’un droit de l’administration monarchique », thèse pour le doctorat en droit, soutenue en 2019, université de Strasbourg.