Thomas Boullu
L’étude des accommodements à la période moderne a été initiée dans les années 1980 au lendemain des travaux menés par les époux Castan. Les études, principalement menées dans les facultés des sciences historiques, ont montré la fréquence de ces accords et la nécessité, pour la grande majorité des justiciables, de s’accommoder à tout prix afin de se soustraire aux lourdes peines prévues en matière pénale. Le criminel échappe à son châtiment en contrepartie du paiement d’une somme d’argent qui clôt le contentieux et permet l’indemnisation de la victime.
Le droit des fermes, qui comprend un volet pénal important, est également très largement traversé par ces résolutions amiables. L’accommodement est conclu entre la Ferme générale et le fraudeur fiscal ou douanier. Le contenu de ces accommodements reflète la spécificité du contentieux des fermes. En échange d’une somme équivalent à la remise de l’amende, au paiement de l’impôt éludé, au montant des saisies éventuellement réalisées et des différents frais ou dommages que le fraudeur a pu causer, la Ferme générale consent à éteindre le contentieux. Comme en matière criminelle, la transaction permet au particulier d’échapper aux lourdes peines corporelles et pécuniaires prévues par la législation fiscale et douanière. Pour la Ferme générale, l’accommodement est davantage perçu comme un instrument de gestion. La perception immédiate d’une somme d’argent est préférée à la lenteur de la justice, aux frais inhérents des procédures et à l’incertitude qui plane toujours au-dessus d’un procès.
L’étude de l’accommodement permet de voyager à travers les différents emplois et fonctions de la Ferme générale. La grande majorité des employés sont en effet susceptibles de participer à la conclusion des accommodements. Le simple commis ou brigadier est souvent le premier concerné. C’est lui qui dresse le projet de transaction et qui le fait signer par le fraudeur après avoir constaté l’existence d’une infraction. Le receveur reçoit les sommes et les centralise avant de les adresser aux bureaux parisiens. Le directeur est le responsable local de ces opérations. Il valide ou invalide les projets de transaction et répond, le cas échéant, d’un éventuel problème ou d’une erreur qui aurait pu survenir lors de la conclusion de l’accord. Les contrôleurs et les inspecteurs peuvent également participer, en raison de leur double fonction administrative et financière, à la formation ou à la gestion des transactions. Les responsabilités des différents employés en matière d’accommodement semblent ainsi se conformer à leurs principales missions d’exécution, de comptabilité ou de commandement. Au lendemain de la renaissance de la Ferme générale en 1726, les employés sont intéressés à la conclusion des accommodements et perçoivent, en fonction de leur grade et de leur participation, une partie des sommes perçues qui complètent leur rémunération. La compagnie souhaite « exciter le zèle des commis » ce qui traduit la mise en place d’une politique particulière de gestion de son personnel.
L’accommodement renseigne aussi sur le fonctionnement des bureaux centraux à Paris. Après 1726, l’autonomie des directions dans la conclusion des accommodements est progressivement repensée. La délibération du 30 janvier 1739 prévoit qu’aucune transaction ne peut être conclue sans l’aval des services parisiens. Le non-respect de cette obligation expose les employés à la révocation et au paiement de « la totalité des amendes encouruës ou prononcées ». La mise en place de ce droit disciplinaire semble répondre à la nécessité de lutter contre le détournement des sommes issues des transactions et collectées par les commis. L’accommodement doit emprunter un canal de transmission qui, à son issue, permet la validation du projet d’accord. Le système est pensé de manière verticale et traduit le fonctionnement particulièrement hiérarchique de la compagnie financière. Les directions doivent adresser les projets aux fermiers généraux répartis dans des « bureaux de correspondance ». Le fermier général de correspondance, courroie de transmission entre la direction dont il a la charge et la compagnie, renvoie ensuite l’offre de transaction à d’autres bureaux. Les agents, réunis au sein d’un bureau particulier chargé de conseiller juridiquement la compagnie, sont fréquemment sollicités. Ils évaluent les offres transactionnelles et formulent des recommandations. À compter de 1770, ce bureau est critiqué et le « bureau du contentieux» est mis en place. Ce bureau, qui concentre toute la gestion du contentieux de la Ferme, est composé de spécialistes qui se prononcent en droit et en opportunité. Une fois les avis des experts recueillis, le bureau de correspondance retourne le projet de transaction aux directeurs avec une mention en apostille validant ou invalidant l’offre. En 1783, la collaboration entre le bureau du contentieux et les fermiers généraux de correspondance est pointé du doigt. La Ferme générale rétablit alors le fonctionnement qui prévalait avant 1770. Outre ces différents bureaux, des instances réunissant des actionnaires de la compagnie peuvent également se prononcer sur les offres de transaction. Conformément à la délibération du 11 juillet 1755, le « Conseil de la ferme» formé d’avocats, d’agents, de procureurs et de fermiers généraux, peut être saisi lorsque la compagnie « le jugera nécessaire ». Les comités centraux, au sommet de la pyramide institutionnelle, peuvent également être consultés. Cela semble en particulier être le cas du comité chargé de « la suite des affaires contentieuses » qui se réunit les lundis, mercredis et vendredis après-midi selon l’almanach royal. Ces comités centraux semblent prendre le relais des agents et du bureau du contentieux pour les affaires importantes - lorsque l’avis des actionnaires est nécessaire. Au total, le traitement des accommodements au sein des bureaux parisiens semble conforme à une évolution qui se rencontre également au sein de l’administration royale : celui d’une gouvernance par le biais de différents comités.
Outre cette approche institutionnelle, l’étude des accommodements sur un temps long révèle un rapprochement entre les objectifs de la compagnie et la politique royale. Jusque dans la première moitié du XVIIIe siècle, les décisions en matière d’accommodements sont principalement guidées par la recherche du profit. La Ferme générale cherche à rentabiliser son investissement et conclut des accommodements dont le principal intérêt est d’ordre financier. Progressivement, d’autres critères s’ajoutent. Certains éléments composant la transaction sont soumis à un régime juridique particulier en raison de leur dimension publique. C’est en particulier le cas de la somme relative à l’impôt fraudé dont le caractère régalien est rappelé par la Ferme générale et les spécialistes de l’impôt de la seconde moitié du XVIIIe siècle. Progressivement, la compagnie refuse de procéder à une remise des subsides éludés par le fraudeur. En conséquence, l’accord le plus avantageux que le contribuable peut espérer est le strict paiement de l’impôt. La Ferme générale se présente comme protectrice de « la propriété de l’Etat et des droits essentiels de la souveraineté » qui ne peuvent être « aliénés » conformément à une formule de Prost de Royer. Lors de l’évaluation du montant de la transaction, la compagnie prend également en compte la particularité des faits pour proposer une offre « juste » au contribuable. La compagnie se révèle notamment sensible à la bonne foi du fraudeur. La méconnaissance de la loi ou l’oubli est présenté par la compagnie comme justifiant la conclusion d’un accord modéré par « principe ». Les regrets ou encore la promesse de ne pas récidiver entrent également en compte. À l’inverse, la nécessité de préserver l’ordre public pénètre de plus en plus la politique des fermiers. Lorsque la fraude est préméditée, lorsque le criminel est un récidiviste, ou encore lorsque l’infraction est réputée trop grave, la Ferme générale ne propose pas un accord avantageux. L’accommodement est alors assimilé à une « peine pécuniaire » ou à une « punition » par les contemporains. Dans une affaire portée devant le Conseil du roi en 1788, la Ferme générale estime qu’en présence d’une fraude préméditée, « les conditions d’accommodements deviennent plus sévères et cela est aussi nécessaire que juste ». Ces différents critères témoignent ainsi d’une évolution importante dans la gestion du contentieux. La Ferme générale semble adhérer aux recommandations de Necker qui invitait les compagnies à ramener le fraudeur « à l’esprit de société et aux idées d’ordre public ». La gestion des accommodements semble ainsi mettre en évidence l’évolution de la compagnie au cours des XVIIe et XVIIIe siècles. Son étude renseigne sur l’histoire de cette administration et son incorporation progressive dans l’appareil d’État.
Pour les historiens du droit, l’accommodement en matière fiscale et douanière est également original en raison de son caractère mixte. Outre sa dimension pénale, l’accommodement est assurément une convention qui est soumise aux règles contractuelles principalement issues du droit romain. Les règles relatives à la formation des contrats s’appliquent tout comme celles relatives aux procédures de recouvrement. Au-delà de ce caractère hybride, l’accommodement est régi par un corps de règles qui présentent des caractéristiques administratives. Le processus de validation des accommodements imposé progressivement au cours du XVIIIe siècle montre l’avènement de règles nouvelles principalement établies par un droit interne produit par les comités centraux de la Ferme. À l’ombre du ius commune, un droit spécifique, qui ne s’appelle pas encore administratif, naît au sein d’une administration qui s’appelle encore société.
Sources et références bibliographiques:
Thomas Boullu, « Accommodement » (2023) in Marie-Laure Legay, Thomas Boullu (dir.), Dictionnaire Numérique de la Ferme générale, https://fermege.meshs.fr.
Date de consultation : 20/05/2024
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